|
|
Kunnallisten palveluiden järjestämistapa on uudistumassa lähivuosina. Taloudellisten voimavarojen ehtyessä kuntien kyky hoitaa peruspalvelut ovat arvioinnin kohteena. Suomen Kuntaliiton tavoitteena on, että Suomessa ovat elinvoimaiset kunnat, jotka järjestävät palvelut tehokkaasti. Kuntaliiton mukaan kunta huolehtii asuk-kaidensa hyvinvoinnista ja osallistumismahdollisuuksista myös tulevaisuudessa (Suomen Kuntaliiton hallitus 2005).
Valtioneuvosto on käynnistänyt kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan selvityksen alue- ja kuntaminis-teri Hannes Mannisen johdolla. Hankkeen tavoitteena on se, että nykyisin kuntien vastuulla olevat palvelut saavat riittävän vahvan rakenteellisen ja taloudellisen perustan niiden järjestämisen ja tuottamisen turvaami-seksi tulevaisuudessa. Samanaikaisesti palveluiden laatu ja vaikuttavuus, saavutettavuus ja tehokkuus sekä teknologinen kehittäminen otetaan huomioon.
Hankkeen tehtävänä on:
• Arvioida ja tehdä ehdotus kuntien vastuulla olevien lakisääteisten ja kuntien itselleen tehtäväksi otta-mien palveluiden tarkoituksenmukaisista järjestämisvastuualueista. Tarkastelun kohteina ovat kunta-jaotuksen muutokset sekä kuntarajat ylittävä yhteistyö kaikilla aluetasoilla kunnista valtakunnantasolle saakka.
• Selvittää ja edistää palveluiden eri järjestämis- ja tuottamistapojen parhaiden käytäntöjen käyttöönot-toa.
• Arvioida ja tehdä kehittämisehdotukset palveluiden ohjaus- ja kehittämisjärjestelmistä sekä tutkimus-toiminnasta sekä arvioida valtion ja kuntien tehtävien ja kustannusten jakoa sekä tehdä tarvittavat esi-tykset.
• Valmistella tarvittavat lainsäädännölliset muutokset.
Kunta- ja palvelurakenneuudistusta suunnitteleva työryhmä on linjannut jatkotyön valmistelulle kolme mallia (Projektipäällikkö Jukka Peltomäki).
1. Peruskuntamalli
Peruskuntamalli muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta. Tavoitteena on, että asukkaita peruskunnassa olisi vähintään 20 000 – 30 000. Kunnilla olisi vastuu sekä rahoituksesta että palvelujen järjestämisestä. Tämä alue toimisi edustuksellisen demokratian ja kansalaisten suoran vaikuttami-sen perustana. Mikäli kunnilla ei ole edellytyksiä uuden kunnan perustamiseen, kuntien tulee siirtymävaihees-sa siirtää peruspalvelujen järjestämisvastuu peruspalvelupiirille, joka on 20 000 – 30 000 asukkaan alue. Jos kuntien yhdistymiseen tai peruspalvelupiirien muodostamiseen ei päästä kuntien itsensä toimesta, voi valtio-neuvosto päättää tarvittavista toimenpiteistä.
Erikoissairaanhoidon vaativammat palvelut ja sosiaalitoimen erityispalvelut, jotka edellyttävät laajempaa väes-töpohjaa, kunnat tai palvelupiirit tilaavat sairaanhoitopiireiltä tai muilta palvelujen tuottajilta kilpailuttamismah-dollisuudet hyödyntäen. Sairaanhoitopiirien määrää vähennetään ja erityisen vaativa hoito keskitetään miljoo-napiireihin. Peruskuntamallin tavoitteena on, että uudistus käynnistettäisiin nopeassa aikataulussa siten, että päätökset kunnissa tehdään ennen vuoden 2007 syksyä. Toteutus tapahtuisi vuoden 2009 alusta lukien.
2. Piirimalli
Piirimallissa sosiaalihuolto, perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoito integroidaan samaan organisaatioon, jonka tarkoituksena on toimintojen järkeistäminen ja tuottavuuden kohottaminen. Palveluiden järjestämisvas-tuu siirretään sosiaali- ja terveyspiireille. Lisäksi piirimallia voidaan laajentaa kattamaan myös muita palveluja, kuten esimerkiksi opetustoimen palveluja.
Piirimallissa väestöpohja tulee olla vähintään 100 000 asukasta, mieluummin 150 000 – 200 000 asukasta. Sosiaali- ja terveyspiirin ensisijaisena tehtävänä on toimia tilaajan roolissa palvelujen järjestämisessä. Sosiaa-li- ja terveyspiirillä on myös omaa palvelutuotantoa. Se vertaa omaa tuotantoaan muiden tuottajien palveluihin. Erityisen vaativa hoito on keskitetty muutamaan valtakunnalliseen yksikköön.
Sosiaali- ja terveyspiiri on jaettu palvelualueisiin, joiden vähimmäisväestöpohja on 20 000 asukasta. Lähipal-velut voidaan tuottaa hajautetusti paikallisten tarpeiden mukaan. Pääosa sosiaali- ja terveyspiirin rahoituksesta perustuu etukäteen määriteltyyn väestöpohjaiseen maksuun. Valtionosuudet maksetaan kunnille. Kunnat suo-rittavat maksun piirille ja piirin on mitoitettava toiminta näihin rahoituspuitteisiin. Piirissä päätetään sosiaali- ja terveydenhuollon palveluverkosta ja menokehyksistä luottamushenkilöiden toimesta. Sosiaali- ja terveyspiirien suunnittelu käynnistettäisiin vuonna 2007 ja toteutus tapahtuisi vuoden 2009 alusta.
3. Aluekuntamalli
Aluekuntamallin mukaan Suomeen muodostetaan 20-25 aluekuntaa. Nykyisistä kunnista tulee lähikuntia. Pää-kaupunkiseudun toimintamalli ratkaistaan erillisenä kysymyksenä. Palveluiden järjestämisvastuu on aluekun-nilla. Järjestämisvastuu ei merkitse palveluiden tuottamisen ja jakelun keskittämistä, vaan palvelut tuotetaan aluekunnissa hajautetusti paikallisten tarpeiden ja edellytysten mukaan. Osa palveluista voidaan määrätä lain-säädännöllä lähikuntien järjestämisvastuulle. Aluekunnat voivat lisäksi delegoida tehtäviä lähikunnille.
Maakuntaliitot ja suuri osa kuntayhtymistä voidaan lakkauttaa niiden tehtävien siirtyessä aluekunnille. Verotus ja valtionosuudet tulevat aluekunnille. Aluekunnan delegoidessa palveluita lähikunnalle ne toteutetaan palveluiden tuotteistamisen kautta sopimusohjausjärjestelmän pohjalta. Lainsäädännöllä määrättyjen tehtävien osalta voidaan osoittaa lähikunnille niiden hoitamiseen rahoitus: esimerkiksi kiinteä prosenttiosuus aluekunnan verotuloista, tehtäväkohtainen lisä, kannustelisä tai mahdolliset muut ratkaisut.
Aluekuntien ja lähikuntien valtuustot valitaan suoralla kansanvaalilla. Aluekuntien ja lähikuntien palveluiden organisoinnissa käytetään hyväksi uutta teknologiaa sekä uusia mahdollisuuksia. Aluekuntien keskinäistä yh-teistyötä tarvitaan sovittaessa valtakunnallisesta työnjaosta, esimerkiksi erikoissairaanhoidon sektorilla. Alu-eelliset ja kielelliset erityispiirteet voidaan ottaa huomioon aluekuntien rajoja ja/tai alue- ja lähikuntien työnja-koa määriteltäessä. On mahdollistettava mm. kielellisesti riittävän yhtenäisten alueiden, myös aluekuntien, muodostuminen.
Aikataulullisesti aluekuntamallin keskeiset lakiesitykset tehtäisiin nykyiselle eduskunnalle. Toteutus tapahtuisi niin, että siirtymävaihe aluekuntiin alkaa valitsemalla aluekuntavaltuustot vaaleissa syksyllä 2008. Siirtyminen tapahtuisi vaiheittain lainsäädännön muutosten vaatimassa aikataulussa.
Aluevaiheen toteutus
Aluevaiheessa asioita tarkastellaan katse suunnattuna vähintään kymmenen vuoden päähän. Aluevaiheessa pohditaan esiteltyjen kolmen muutosmallin sijoittamista ja soveltamista alueelle tulevaisuuden ja sen tuomien haasteiden pohjalta. Työskentelyn apuvälineenä on kysymys- ja tehtävärunko, jonka avulla hahmotellaan muutosmallien erilaisia näkökohtia.
Aluevaiheen organisoivat sisäasiainministeriö ja Suomen Kuntaliitto yhdessä maakunnan liittojen ja kuntien kanssa hankkeen linjausten mukaisesti. Käytännön työn toteutuksesta vastaavat kunnat ja maakunnan liitot. Organisointitavassa voi olla paikallisista olosuhteista aiheutuvia maakuntakohtaisia eroja. Alueella kuntien, maakunnan liittojen ja kuntayhtymien luottamushenkilöistä koostuva ohjausryhmä sovittaa työtä yhteen ja te-kee tarvittavat linjaukset, Aluevaiheessa ei ole tarkoitus ottaa kantaa valittavaan malliin, vaan kaikkia kolmea mallia tarkastellaan alueen näkökulmasta.
Alueilla laadittava kirjallinen raportti tulee olla sisäasiainministeriössä 15. helmikuuta 2006. Joulukuun alkuun mennessä sisäasiainministeriö pyytää alueilta kaikki tärkeimmät kunta- ja palvelurakenteisiin liittyvät suunni-telmat, jotka on tehty viimeisten vuosien aikana sekä ehdotukset kuntien ja valtion välisen tehtävienjaon muut-tamiseksi. Marraskuun loppuun mennessä ministerityöryhmä käsittelee alueseminaarien palautteen.
Suomen Kuntaliitto
Suomen Kuntaliiton hallitus on linjannut Kuntaliiton tavoitteita kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksi (18.8.2005). Hallituksen mukaan Kuntaliiton tavoitteena on saada aikaan kuntarakenne, jossa peruskunnat ovat riittävän vahvoja kantamaan vastuun alueensa kehittämisestä ja keskeisten hyvinvointipalvelujen järjes-tämisestä. Peruskunnalla on myös oltava riittävät resurssit ja osaaminen toimia vaikuttavana verkostokump-panina ja palveluiden ostajana. Kuntarakenteen uudistamisella tulee varmistaa, että palvelujen järjestäjällä ja alueen kehittäjällä on suora poliittinen ja taloudellinen vastuu kuntalaisille.
Kunta- ja palvelurakenteen uudistaminen ei kuitenkaan yksin riitä. Välttämätöntä on, että valtio harjoittaa tasa-painoiseen kuntatalouteen pyrkivää, kuntien tulopohjaa vahvistavaa kuntapolitiikkaa ja että kuntien tehtävät mitoitetaan kuntien taloudellisten mahdollisuuksien mukaisesti.
Uudessa, nykyistä huomattavasti suurempiin kuntiin perustuvassa kuntarakenteessa tulee olla mahdollista hajauttaa kunnan sisäisesti toimintoja ja järjestämisvastuuta. Kuntaliitos tuleekin voida toteuttaa joko perintei-seen tapaan palvelujärjestelmien uudistamista painottaen, tai siten, että nykyiset kunnat vastaavat uuteen kuntaan kuuluvina yksikköinä niistä lähipalveluista, jotka eivät edellytä laajaa väestöpohjaa.
Suurempi kuntakoko ei poista yhteistyön tarvetta erityisen vaativien tai laajaa väestöpohjaa vaativien tehtävien tai eri kieliryhmien palvelujen turvaamiseksi, mutta yhteistyöjärjestelmien määrä vähenisi merkittävästi ja hal-linnon rakenteet selkiytyisivät.
Tärkeää on, että uudistamisessa otetaan huomioon maan eri osien erilaiset olosuhteet ja niiden asettamat erilaiset vaatimukset kunta- ja palvelurakenteelle sekä turvataan lähipalvelujen toimivuus.
Kunta- ja palvelurakenneuudistus on kaikkien kuntien kaikkia toimintoja ja hallinnonaloja koskeva uudistus.
Uudistuksen tulee perustua kuntien ja alueiden palvelutarpeiden muutoksen arviointiin ja sen perusteella laa-dittuihin palvelustrategioihin. Muutoksessa hyödynnetään jo tehtyjä kuntien ja seutujen palvelutuotannon uu-distamislinjauksia.
Rakenteiden uudistamisessa voidaan päästä eteenpäin siten, että kunnat voivat kuntien yhdistymisen vaihto-ehtona valita tien, jossa edetään palvelurakenteiden järkeistämisen kautta kohti uutta kuntarakennetta. Nykyis-tä kuntarakennetta ei tule nähdä esteenä palvelutuotannon järkeistämiselle, vaan peruspalvelujen järjestämi-sen ja tuottamisen rakenteellisen uudistamisen avulla voidaan etsiä pohja uudelle kuntarakenteelle maan eri alueiden erityispiirteet huomioon ottaen.
Jos vapaaehtoisin toimenpitein määräajassa ei päästä asetetut kriteerit täyttävään yhteistyöhön, valtioneuvos-to voi määrätä aluepohjan ja velvoittaa kunnat yhteistyöhön.
Siirtymävaiheessakin vastuu palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta on oltava samalla organisaatiolla. Suomalaisessa hyvinvointiyhteiskunnassa luontevaa on, että nämä vastuut ovat asukkaiden suoraan valitse-man valtuuston johtamalla kunnalla, jolla on verotusoikeus.
Ensi vaiheessa on määriteltävä selkeät kansalliset periaatteet tärkeiden hyvinvointipalvelujen, sosiaali- ja ter-veydenhuollon sekä opetus- ja kulttuuritoimen palvelurakenteille. Nämä yleiset periaatteet jättävät kunnille tilaa toteuttaa alueen omiin olosuhteisiin ja palvelutarpeisiin pohjautuvien ratkaisujen toteuttamiseen. Erityisesti kuntien tulee etsiä uusia innovatiivisia ratkaisuja palvelutuotannon uudistamiseen. Kun palvelurakenteiden määrittelyllä tavoitellaan entistä vahvempia kuntia, on jo tässä vaiheessa tarkasteltava muutosten vaikutuksia kunnan kaikkien toimintojen kokonaisuuteen ja eri sektoreilla tapahtuvien rakenteellisten muutosten vaikutuk-sia toisiinsa.
Yhdyskuntiin, ympäristöön, infrastruktuuriin ja elinkeinojen kehittämiseen tai viranomaistehtäviin liittyvien teh-tävien osalta ei ole syytä asettaa kansallisia vaatimuksia niistä rakenteista, joilla toimintaa järjestetään tai tuo-tetaan. Näiden toimintojen ja palvelujen organisatorisia ja toiminnallisia uudistuksia on kuitenkin kunnissa ja alueilla syytä harkita yhdessä hyvinvointipalvelujen rakenteiden uudistamisen kanssa. Koska toiminnot monin tavoin liittyvät toisiinsa ja muodostavat kokonaisuuden, on eri toimintojen uudistukset tehtävä tiiviissä vuoro-vaikutuksessa.
Sosiaali- ja terveydenhuollossakin talousvastuun ja järjestämisvastuun on oltava samalla organisaatiolla. Lähtökohtana on, että nämä vastuut ovat peruskunnalla, jolle maksetaan myös valtionosuudet.
Riittävän suuri peruskunta (esim. vähintään 20.000- 30.000) on kykenevä huolehtimaan sosiaalitoimen ja pe-rusterveydenhuollon tehokkaasta järjestämisestä ja vastaamaan tulevaisuuden haasteisiin.
Jos kunnan koko ei nykyisellään ole riittävä tällaisen vastuun kantamiseen eikä kuntien yhdistymistä tässä vaiheessa pidetä mahdollisena, kunta voi siirtää sopimuksin järjestämisvastuuseen liittyvät velvoitteensa pe-ruspalvelupiirille, joka täyttää vastaavan väestöpohjakriteerin. Peruspalvelupiiri voidaan toteuttaa erilaisten vaihtoehtojen esim. isäntäkuntamallin pohjalta.
Peruspalvelupiirin muodostaminen ja organisoiminen (aluepohja, yhteistyömalli) tapahtuu ensisijaisesti kuntien omin toimenpitein valtion lailla säädettyyn kohtuulliseen määräaikaan mennessä.
Peruspalvelupiiri toimii sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tilaaja- tuottaja - organisaationa tai tilaajaor-ganisaationa, joka tilaa erikoissairaanhoidon ja muut erikoispalvelut nykyistä suuremmilta erikoissairaanhoito-piireiltä ja perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen julkisilta ja yksityisiltä tuottajayksiköiltä.
Peruspalvelupiirin organisatoriselle rakenteelle ei tule asettaa liian ahtaita rajoja. Organisaation tulee olla sel-lainen, että piiri selviytyy tehtävistään ja kykenee tekemään ne uudistukset, joita palvelujen tehokas järjestä-minen ja tuottaminen vaativat. Uusissa palvelurakenteissa tulee mahdollistaa myös tilaaja–tuottaja –mallien joustava käyttö. Tämä puolestaan edellyttää sitä, että eri järjestämismalleissa selvitetään mm. hankintalain-säädännön vaikutukset.
Peruspalvelupiiri on ymmärrettävä siirtymäkauden ratkaisuksi, joka luo pohjaa uudelle kuntarakenteelle silloin kun valmiuksia kuntien yhdistämiseen ei vielä ole. Tämän vuoksi on luontevaa, että myös muissa nykyistä peruskuntaa laajempaa alue- tai väestöpohjaa edellyttävissä palveluissa järjestämisvastuualue olisi sama kuin sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelupiirin.
Opetus- ja kulttuuripalvelujen järjestämistä tulisi tarkastella mahdollisuuksien mukaan samalla aluepohjalla kuin sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja. Erikseen selvitetään, miten eri opetus- ja kulttuuripalvelut yhteis-työssä eri alueiden välillä järjestetään.
Kunnan keskeisenä tehtävänä on vastata alueensa kehittämisestä, asukkaiden ja elinkeinoelämän toi-mintaympäristöstä ja julkisesta infrastruktuurista. Nämä tehtävät ovat ratkaisevia kunnan tulopohjan, me-nestyksen ja kuntalaisten hyvinvoinnin kannalta.
Tehtävien organisointi ja kehittäminen on ollut varsin vapaasti kuntien harkittavissa ilman, että lainsäädäntö on rajoittanut esimerkiksi yhteistoiminnan mahdollisuuksia. Näillä sektoreilla tapahtunut muukin kehittämistyö esimerkiksi tilaaja-tuottajamalli, yksityisten palvelujen käyttö ja yhteistyö eri osapuolten kanssa voi olla esi-merkkinä muille kunnan sektoreille.
Myös jatkossa on panostettava tärkeän hyvinvointipalvelujen uudistamistyön ohella kunnan fyysiseen ympäris-töön, asumiseen, elinkeinoihin ja tekniikkaan liittyvien tehtävien kehittämiseen. Kuntien yhteistyö erityisesti maankäytön ja liikennejärjestelmien suunnittelussa on erityisen tarpeellista toiminnallisesti yhtenäisillä alueilla. Lainsäädäntöä tarvitaan alan kehittämistyötä tukemaan erityisesti sähköiseen asiointiin, yhteispalvelujärjes-telmään ja yhteisiin arkistojärjestelmiin liittyen.
Kuntapäättäjät ja palvelurakenneuudistus
Sisäasiainministeriön aluebarometrin 1/2005 mukaan kaksi kolmesta kunnasta on käynnistämässä kuntapal-veluiden rakenneuudistuksen. Aluebarometriin vastasi 1.100 kuntapäättäjää kaikista maamme kunnista. Eni-ten aktiivisuutta oli harvaan asutulla maaseudulla, suurilla kaupunkiseuduilla (Jyväskylän seutu luetaan tähän seutuluokitukseen) ja Helsingin alueella. Palvelurakenteen uudistaminen on käynnistynyt nopeimmin suurissa kaupungeissa. Aluebarometrin mukaan mitä suurempi kunta on, sitä aktiivisemmin palvelurakennetta ollaan uudistamassa.
Tilastokeskuksen erikoistutkija Vesa Virtanen analysoi (Kuntapuntari 2/2005) kuntien palvelurakenteen uusi-misen keinovalikoimia. Virtasen mukaan 47 % vastauksista kunta- ja seutuyhteistyö nähtiin olevan tärkein keino palvelurakenteen uudistamisessa. Maakuntatason yhteistyö jäi maininnoissa selkeästi vähemmälle. Toiminnan tehostaminen katsottiin 9 % vastauksissa tärkeäksi keinoksi kuntatalouden tasapainottamiseksi. Seuraavia keinoja olivat palveluiden karsiminen (8 %), yksityistäminen ja ostopalvelut (6 %), kouluverkkoon kohdistuvat toimet (5 %), sosiaali- ja terveystoimen muutokset (5 %), hallinnon keventäminen (4 %) ja organi-saatiomuutokset (4 %).
Kuntaliitoksia ei Virtasen mukaan nähty keinona palvelurakenteen uudistamisessa, vaikka kuntaliitoksiin suh-taudutaan aiempaa myötämielisemmin. 62 % kuntapäättäjistä uskoi oman kuntansa säilyvän itsenäisenä, kun edellisessä aluebarometrissa tähän uskoi 70 % vastaajista. Sen sijaan kuntapäättäjät korostavat seutuyhteis-työtä ja se nähdään tärkeämpänä kuin koskaan aikaisemmin aluebarometrin mittausten aikana.
|
|
|